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關懷生命協會 的專欄

原住民族獵捕野生動物之現行制度檢視
2019/09/27
點閱率:309

作者:林均翰(關懷生命協會主任)

註:本文為107年年度計畫〈各地原住民申請狩獵數量統計〉之期中報告。

壹、前言:

    有關國內野生動物獵捕[1]的規範,除了於《野生動物保育法》(下簡稱野保法)第21條所列之情形而給予獵捕權限外,另一獵捕權限的法源在於依同法第21之1條,規定臺灣原住民族「基於其傳統文化、祭儀」,得以獵捕、宰殺或利用野生動物,並另訂《原住民族基於傳統文化及祭儀需要獵捕宰殺利用野生動物管理辦法》(下簡稱管理辦法),就「族別」、「區域」、「傳統文化及祭儀名稱」、「傳統文化及祭儀之獵捕期間」、「獵捕方式」、「獵捕動物之種類」及「備註」列表明訂。

    然由於原住民族得以獵捕動物之種類不乏保育類野生動物,諸如臺灣野山羊、臺灣水鹿、山羌、穿山甲[2],因此為取得生態保育與文化保存之間的平衡,本案針對各地原住民族申請獵捕物種和數量之統計進行制度上和實際管理上的全盤瞭解,尋求獵捕文化下的生態永續之道。


▲「繡眼畫眉」被原住民視為占卜鳥,取名希利克。泰雅族、排灣族、布農族原住民常會以這種鳥類的叫聲次數及發音位置,作為判定獵捕或耕種吉凶的預兆。(圖/作者:Jason Thompson,圖片來源:https://goo.gl/6Gcj4t)

貳、現行獵捕法制檢視和問題:

     一、獵捕定義

            依《野保法》第3條第12款:「係指以藥品、獵具或其他器具或方法,捕取或捕殺野生動物之行為。」

     二、獵捕條件

             1.原住民族[3]

                依《原住民族基本法》(下簡稱原基法)及《野保法》第21-1條得以依基於傳統文化、祭儀及非營利自用[4]獵捕,獵捕規範明訂於《管理辦法》,部分保育類及一般類野生動物得以被獵捕。

             2.非原住民族

              (1) 《野保法》第17條:因無地方主管機關劃設獵捕區,故一般類之哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩棲類野生動物無法獵捕。

    (2)《野保法》第18條:保育類野生動物不得獵捕。本條文除了第1項之外,其他項尚未有具體規範。

    (3)《野保法》第21條:明訂得以獵捕之例外條件[5][6],一般類野生動物常因農害而直接判死和枉(網)死,而在「情況緊急」下,保育類野生動物亦能直接獵捕。

  三、獵捕地區

    《管理辦法》第3條規定「依本辦法得獵捕野生動物之區域,以原住民族基本法所定原住民族地區內,且非屬依法禁止獵捕動物或捕捉魚類之區域。」再者,從《原基法》第3款中可見「原住民族地區:係指原住民傳統居住,具有原住民族歷史淵源及文化特色,經中央原住民族主管機關報請行政院核定之地區。」,根據原住民族委員會網站資料顯示,目前有55個鄉、鎮、市為原住民族地區(附表一),亦即臺灣原住民族得以於這55個地區因傳統文化及祭儀而獵捕野生動物,各地區之詳細獵捕地點則於《管理辦法》附表中「備註」說明。

  四、獵捕物種和數量

    《管理辦法》中就獵捕物種之規範條文,臚列如下:

 1.第4條第4項規定,獵捕應向地方主管機關提出申請書,其中應載明「獵捕動物之種類、數量、獵捕期間、方式及區域」。

    2.第6條第1項規定,「直轄市、縣(市)主管機關審查申請案時,應考量各地區原住民族之傳統領域、文化、祭儀、獵捕區域、期間、方式及動物種類、數量之獨特性;核准獵捕野生動物之數量,應以傳統文化、祭儀所需為限,並應參考轄區野生動物資源現況及上年度實際獵捕野生動物種類、數量決定之。」

    3.第6條第3項規定,「第四條第四項獵捕動物之種類、數量、方式及區域,涉及其他機關權責者,直轄市、縣(市)主管機關應先徵詢其他機關之意見。

   4.第11條規定,「申請人應於核准獵捕活動結束後三十日內提出執行報告書,報該管鄉(鎮、市、區)公所轉直轄市、縣(市)主管機關備查。」,其中內容應記載「獵捕動物之種類及數量。」

五、問題與小結

    綜上,在《管理辦法》第6條第1項規定中,提到地方主管機關應依上年度實際獵捕野生動物種類與數量決定當年度的獵捕規模,又依同條第3項規定,地方主管機關應徵詢相關機關之意見,故《管理辦法》第6條實具有獵捕總量管制的含意。

    然而,從第11條中可發現,獵捕後的野生動物種類及數量僅要求向地方主管機關交代,無須向中央主管機關彙報備查。獵捕數量的管控與保育力度息息相關,若僅以該55個地方主管機關個別管理獵捕的物種和數量而缺乏整體掌握,將無法有效地監測和管理獵捕的物種和數量,中央主管機關應避免因行政區的空間劃分而造成整體保育決策的誤判(圖1、圖2)。


▲(圖/林均翰製)

圖1:《管理辦法》中主管機關管理「基於原住民族傳統文化、祭儀獵捕之動物種類及數量」之程序和內容。


▲(圖/林均翰製)

圖2:「基於原住民族傳統文化、祭儀獵捕之動物種類及數量」之現行管理架構(圖左),為上對下(top-down)之單向管理;理想管理方式(圖右)為交互(interactive)模式[7],並納入中央主管機關,以有效監測及掌握獵捕物種及數量之整體情況。

參、調查方式及結果:

    本案原計畫向55個原住民族地區之主管機關發文瞭解各區「基於原住民族傳統文化、祭儀獵捕之動物種類及數量」,但為考量調查效率,遂於107年3月28日向保育中央主管機關(即林務局)首長信箱詢問《管理辦法》第11條中「無須向貴局彙報備查原住民族基於其傳統文化、祭儀獵捕之動物種類及數量」之疑慮,於3月31日得到回覆如下:「有關2017年各地獵捕動物種類及數量,因各地方政府尚未收齊執行報告書,俟各地方政府回報後,本會林務局將與相關權益機關商議開放資訊格式與內容,於林務局網頁公開資訊,會特別再告知。」

    雖《管理辦法》並未強制規定地方主管機關須向林務局彙報「基於原住民族傳統文化、祭儀獵捕之動物種類及數量」,但林務局仍有掌握部分地區上述獵捕資訊,惟目前尚在彙整資料中,就林務局實際掌握情形尚不得而知。

肆、討論與建議:

       1.於《管理辦法》第11條中明文規定,地方主管機關應定時向中央主管機關彙報備查「基於原住民族傳統文化、祭儀獵捕之動物種類及數量」。

       2.相關中央主管機關(農業委員會林務局、原住民族委員會)應檢視目前《管理辦法》中有關獵捕前申請及獵捕後彙報之落實程度,檢討落實不力之原因[8]並改善之。


[1]詳查《野保法》,並未有「狩獵」一詞,雖與法定用詞「獵捕」無意義上扞格,然為避免因用詞晦暗而衍生異議,故本案與法規用詞一致,其中為與非原住民族因《野保法》第21條給予之獵捕權限作區別,在行文描述原住民族獵捕野生動物時,會加諸「基於其傳統文化、祭儀」之目的,以精準表達現行法規下原住民族獵捕野生動物之條件。

[2]〈避免模糊祭儀焦點 林務局建議狩獵避開穿山甲獲部落善意回應;兼顧生物與文化多樣性 將修訂原住民傳統獵捕管理辦法及附表〉,林務局,105年10月1日。資料來源:林務局官網https://goo.gl/A6Bzjg 

[3]依《管理辦法》第4條規定,申請獵捕者「以原住民、部落或依法立案且會址位於申請獵捕所在地鄉(鎮、市、區)轄內之原住民人民團體為限。」

[4]行政院農業委員會及原住民族委員會共同於106年6月8日公告農林務字第1061700971號、原民經字第10600235541號,解釋《原基法》第19條中「自用」係指「非藉此獲取利益,僅供本人、親屬或依傳統文化供分享之用」。另外,《管理辦法》中第12條亦規定「獵捕活動所得之野生動物之宰殺、利用須用於傳統文化、祭儀活動,不得有販賣或其他營利行為。」

[5]因此法制上的例外條件衍生的行政管理上的漏洞,詳見林均翰所撰《難道就「降」嗎?——當台灣獼猴不再是保育動物》一文。107年6月,資料來源:關懷生命協會https://www.lca.org.tw/news/node/6818

[6]臺灣大學法律系林明鏘教授在其105年12月出版的《臺灣動物法》著作第24頁中,提及「只有在特殊情形下,例如:原住民之傳統文化祭典狩獵及危害公共安全重大情事者允許之,否則應禁止一切之捕獵行為,不宜如現行野生動物保育法第21條規定,過分放寬獵捕野生動物之許可範圍。」

[7]具體內容可參考裴家騏教授、張惠東教授所撰《我們對原住民族狩獵自主管理制度的看法》一文中之建議,「在現行法律之下,主管機關訂定行政計畫,再根據計畫與部落簽訂行政契約,而部落內部則須制定自律規約以管理狩獵活動。」,106年8月,資料來源:林務局官網www.forest.gov.tw/MagazineFile.aspx?fno=6547

[8]裴家騏、張惠東(2017)。我們對原住民族狩獵自主管理制度的看法。專輯: 林業經營與原住民族權益,頁21。資料來源:林務局官網www.forest.gov.tw/MagazineFile.aspx?fno=6547

 

附件一

原住民地區(55個鄉、鎮、市)

山地鄉(30個)

新北市烏來區

桃園縣復興鄉

新竹縣尖石鄉

新竹縣五峰鄉

苗栗縣泰安鄉

臺中市和平區

南投縣信義鄉

南投縣仁愛鄉

嘉義縣阿里山鄉

高雄市桃源區

高雄市那瑪夏區

高雄市茂林區

屏東縣三地門鄉

屏東縣瑪家鄉

屏東縣霧台鄉

屏東縣牡丹鄉

屏東縣來義鄉

屏東縣泰武鄉

屏東縣春日鄉

屏東縣獅子鄉

臺東縣達仁鄉

臺東縣金峰鄉

臺東縣延平鄉

臺東縣海端鄉

臺東縣蘭嶼鄉

花蓮縣卓溪鄉

花蓮縣秀林鄉

花蓮縣萬榮鄉

宜蘭縣大同鄉

宜蘭縣南澳鄉

平地鄉(25個)

新竹縣關西鎮

苗栗縣南庄鄉

苗栗縣獅潭鄉

南投縣魚池鄉

屏東縣滿州鄉

花蓮縣花蓮市

花蓮縣光復鄉

花蓮縣瑞穗鄉

花蓮縣豐濱鄉

花蓮縣吉安鄉

花蓮縣壽豐鄉

花蓮縣鳳林鄉

花蓮縣玉里鄉

花蓮縣新城鄉

花蓮縣富里鄉

臺東縣臺東市

臺東縣成功鎮

臺東縣關山鎮

臺東縣大武鄉

臺東縣太麻里鄉

臺東縣卑南鄉

臺東縣東河鄉

臺東縣長濱鄉

臺東縣鹿野鄉

臺東縣池上鄉

資料來源:原住民族委員會網站 https://goo.gl/w7mAE4




作者》 關懷生命協會

民國八十一年初,由此「挫魚」因緣,有心之士全力成立組織,有計劃地作長期性的教育宣導,把「愛護生靈,珍惜物命」的觀念深植人心。於是熱心響應並成立「關懷生命協會」。

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