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關懷生命協會 的專欄

從「毛球警察」到「動保刑案」──我們需要動物警察嗎?
2017/08/18
點閱率:651

作者:台灣動物新聞網李娉婷主講,蕭名凱、佐渡守整理


photo credit: Shutterstock

動保警察是什麼?從一般民眾的角度看來,第一,動保警察應該是專職人員,而非任務編組。第二,動保警察跟一般警察一樣,具有執法權可以申請搜索令、偵查犯人。第三,動保警察必須熟知動物保護相關法規。

在進入台灣的動保問題之前,我們先來看看其他有動保警察、以及沒有動保警察的國家是如何處理動保案件。

▋荷蘭:動保是政治影響,也是公眾需求

荷蘭是全歐第一個有專職動保警察的國家,隸屬「荷蘭安全與司法部」。構想起初是由荷蘭動物黨所提出,最後由自由黨(第三大黨)實行,於2011年上路。

荷蘭原本對動保警察的願景很大,不只針對同伴動物,也希望包含野生動物走私及經濟動物虐待等等,但後來面臨財務困境。像是「144舉報專線」,至今已花掉6億歐元,動保警察薪水亦花了6億歐元(總共12億歐元,約430億台幣)。所以雖然預估編制500人,但目前只有200多人。且因為自由黨在2012年之後拿到的國會席次少,連帶預算分配也降低了。

很多國家都有警力不足的困境,荷蘭也遇到跟台灣一樣的狀況,就是長官認為動保案件不重要,希望警力優先處理一般「人」的案件。所以雖然荷蘭有如此數量的動保警察,有沒有時間處理動物案件,還是取決於長官的態度。

跟台灣很像,荷蘭動保警察也被嘲笑是「天竺鼠警察」(caviapolitie),用台灣話來形容就是「毛球警察」,只會辦寵物案件。但他們的警局發言人很有智慧,回應說:「我不會拿這件事開玩笑(We Don’t Make Fun of It)。因為動保警察有公眾需求、政治因素,所以很重要。」

除動保警察外,荷蘭也有「全國動物保護協會」,由政府與NGO協力聘用不具公務員身分的調查員。他們是民間動保團體成員,但政府有經費補助。由於前面提到的種種困境,所以該協會20位調查員中,就有7位是動保警察轉任的。還有另一個類似單位是隸屬經濟部的「食品及消費性產品安全局」,主要負責經濟動物案件,有開單的執法權。但目前荷蘭著重的仍以寵物與非經濟型的農場動物為多,例如展演動物。

▋挪威:小小編制、法律專責

挪威的動保警察是由農業部與法務部合作,編制有調查員、法律專家及協調員,投入300萬挪威克朗(相當台幣1,000多萬元),計畫試行3年。

我看到這個報導時產生很大疑問:「整個挪威只有3個人負責嗎?」但整理資料後發現,挪威2014全年獲報的虐待動物案件是38件,2015年成立這個團隊的目的就是確保罪刑嚴重的案件能被起訴及制裁,所以有法律專家的編制。另外,我們也可對照台灣與挪威的人口密度──648.40:15.50人/平方公里,我猜這可能也是他們為何只需成立小小團隊的原因。

題外話是,美國有篇評論提到:「為何挪威有動保警察,而我們沒有?」這個問句台灣也常常聽到,文章內容跟我們國內常見的言論很像,反映出全世界都有相同的問題。

▋美國:浮動警力或特別編制

堪薩斯州的比例是一天20通電話配一個專職的動保警察,但並未說明實際設立了多少人,所以這可能是浮動的數字。堪薩斯動保警察上班時間是週一至週五8點到4點半,感覺跟動保員有點像,但權限與一般警察無異,也可持搜索票進入民宅搜查、審問,並起訴違反動保法的嫌犯、獸醫。

洛杉磯有個「虐待動物特別工作組」,是洛杉磯警隊中的一支,編制只有7人,成員有動物控制員、偵查員、巡邏員等,於2005年開始運作。官方網站上的資料寫著,成立2年後有31例重罪及14例涉及輕度虐待案件,不過這已經是8年前的資料,之後不曾更新,所以執行成效其實無法確知。

▋英國:不是警察,是「動保檢查員」

英國的「皇家防止虐待動物協會」(RSPCA)是一個很龐大的動保團體,已有百多年歷史。皇家二字是數十年前英國女王頒的封號,代表他們是女王認證過的單位,在民眾心中的地位很高。

該組織聘有320位訓練有素的動保檢查員,甄選標準嚴格,除了要有基本能力(像是駕照);年齡介於22-40歲之間、高學歷;還有些台灣不可能會有的條件,如高山攀爬能力、2.5分鐘游完50公尺等等。錄取後培訓時間長達半年,內容除溝通技巧、基本動物法律知識、動物保護知識外,還要接受媒體訓練與基本獸醫訓練。這些門檻讓很多人無法報名,但每年仍吸引上千人申請。

RSPCA的通報量很大,2015年共收到近12萬通報,野生動物通報將近8萬件。虐待動物案件起訴1,781件,其中796件被定罪,不過並沒有詳述定罪內容。

RSPCA其中一位創辦人Martin在1822年就提出:「若要讓保護動物的立法有效,就必須充分執行。(If legislation to protect animals is to be effective, it must be adequately enforced.)」這正是目前台灣所面臨的困境,而英國早在200年前就提出來了。

▋紐約:被「捧殺」的人道執法科

紐約也沒有動物警察,但「美國防止虐待動物協會」(ASPCA)2014年正式與紐約市警局簽約成為合作夥伴,由動保團體提供各項調查數據,如有需求就找警察協助;2016年還有一個「虐待動物檢察組」的新專案,所以不只警察,更與檢察官合作,協助提供起訴嫌犯的資料。

有些人可能在動物星球頻道看過ASPCA的制服,那是一齣講述動保警察的影集,類似追查虐待動物案件的實境秀,裡面有臥底人員,需要查案時就派他們出去。這個節目拍攝的其實是紐約ASPCA的「人道執法科」,共有20名武裝人員,經過紐約市警察學院培訓,可配備兩種手槍、胡椒噴霧、警棍及手銬,並有執法權可逮捕犯人,其權力在法規都有載明。

影集從2001-2008年一共拍了7季,捧紅了這個小組,大家都覺得他們很厲害,結果通報量暴增,但人力一直沒有增加,導致140多年歷史的人道執法科在2013年收掉了。ASPCA的官方說法是,紐約77個行政局有上萬的警察,比起只有20人的人道執法科會更有效率。但紐約市民看法很兩極,有些人覺得很好,畢竟通報增加後,最後不一定有好結果;也有些人覺得警察應該去做更重要的事,為什麼要去管動物?

▋德國:依照憲法,動保案跟人的案件一樣

德國也是由一般警察來處理動保案件,並沒有特別編制動保警察。他們在2002年時把動物保護的概念納入憲法中,是第一個將動物入憲的歐洲國家。對他們來說,動物虐待、棄養跟人的案件一樣,都是違法行為。雖然這些在台灣也是違法的,但大多台灣人認為動保法是一種從行政組織延伸出來的特別法,不是一般警察該管的;而在德國,動保案也是警察的業務,且民眾對這些案件的關注度及敏感度都相當高。

德國民眾如發現虐待動物的情形,通常會先連絡當地動保團體蒐證,必要時尋求警察協助,少部分會直接找警察介入。旅居德國的劉威良在他的著作《借鏡德國》中,就提過德國的動物保護現況。

▋澳洲昆士蘭:有搜索權的民間稽查員

昆士蘭的「皇家防止虐待動物協會」(RSPCA Queensland),前陣子來台分享過他們的經驗,這個單位由政府指派21個稽查員賦予搜索權,可進入私人場所查緝,並在昆士蘭的州法中明訂這個權利。

不管哪個國家,申請搜索令都需要流程時間,但昆士蘭的稽查員如遇警急狀況,只需取得政府部門長官同意,就可直接搜索。有些人可能會擔心,稽查員必須由政府指派,是不是過度干預民間的行動?但他們自己覺得還好,只要定期交報告即可,不會被干涉太多。

▋香港:現成組織的三方合作,執行動物守護

香港2011年推出「動物守護計畫」,由漁護署(主管機關)、警務處(執法機關)及SPCA香港愛護動物協會(動保團體)一起合作。他們可能覺得,與其要求建置動保警察,不如利用比較具行政能量的現成組織。

不過,只要是與政府合作的單位,通常就會有另一股民間的反對聲浪。2014年另一個民間團體為爭取動保警察召開記者會,原因是2013年該計畫的年度報告有76%的投訴案件被認定沒有違法,最後進入司法程序的也只有3%,他們認為SPCA的違法認定過於寬鬆,標準與官方太接近。

▋台灣的動保案件,警察扮演什麼角色?

台灣目前的狀態是動保檢查員去配合一般警察,也就是必要時才會請警察幫忙,負責的事務包山包海,例如處理所有外界檢舉、陳情、通報的虐待、棄養、寵物業稽查等等動保案件,人力相當短缺。

我們之前採訪時獲得一份資料,上面顯示台灣動保員全年接到的通報量,換算下來平均每人每天要解決2.5個案件,這是很可怕的數字,怎麼可能有辦法處理完?

台灣從2011年開始要求警察協助動保案件,警政工作年報上也公佈了處理原則。從流程可知,受理階段,民眾報案後警局必須填寫案件紀錄表、要派遣員警到場查看,並同時通知動保處。

再來是處理階段,動保處到場後,承辦員警要協助蒐證、維持現場秩序、擔任第三方公正單位,以及執行動保員沒有的公權力,像是調閱監視器等等。很多人以為行政機關也可調閱,但事實上他們沒有權力,只有警察才有。

▋注意!你「報案」成功了嗎?

問題來了!由於「確切的違法內容由動保單位認定」,所以有的警察會認為在動保處的人抵達之前,自己什麼事都不用做;但民眾想像的流程是「我去報案之後,巡邏員警去現場蒐證,然後就把犯人抓起來了」。所以這中間的認知差距,一定會出狀況。

很多人去警局但不知怎樣才算「報案成功」,因此有必要解釋,報案有兩種模式,一是警察將你的陳述列入工作紀錄,這叫備案;必須他開證明給你,才算完成報案,因為工作紀錄並不具有任何法律效益。所謂證明就是報案三聯單,這是除工作紀錄外,「不保證後續會調查」,但至少保證報案成功的單據。

可是報案三聯單並沒有出現在官方公告的流程裡,上面提到的只有案件紀錄表而已。但根據《警察機關受理民眾刑案報案作業要點》第3點,又明訂不管案件大小,警察都需給民眾報案三聯單,因此很多人認為虐殺動物是刑案,一定非拿報案三聯單不可。

於是這裡面有個問題需要釐清──當虐殺動物案件有明確的動物屍體,這沒辦法,警察一定要開三聯單;但像大橘子案件,監視器畫面有犯案過程,可是沒有屍體,它到底能構成刑案條件嗎?警察要不要給三聯單?這個問題很重要的原因是,動保案件很常發生有目擊證人、但找不到動物屍體的狀況。

▋案例:整整26小時無法報案的溫州街大橘子案

大橘子案去年12月28日發生,當地居民下午4點發現可疑人士,餵養人趕到後,發現犯人正在掐第二隻貓,出手制止後犯人就跑掉了,餵養人很緊張,於是跟目擊證人的女兒到警局報案。

接下來3小時,他們和警察發生一些爭執,後來承辦員警調閱了監視器並赴現場查看,報案人因此以為已經報案完成,就離開了。本來到此為止,這件事可能就跟其他虐待動物案件一樣不了了之,可是因為報案人回家途中遇到有概念的動保志工,經過了解她才發現自己沒有拿到三聯單,根本沒有報案成功。

我在隔天早上幫忙打電話詢問承辦員警,但得到的回覆是:「如果不是飼主、也沒有屍體,就不能報案。」我又打電話給台北市動保處,他們說雖然有接獲民眾報案,但直到隔天早上警察局都沒告知他們。

事情一直拖到下午5點半,動保員才到警察局。從28日到29日晚上7-8點,事發整整經過26個小時,警察仍認為這是動保機關的事,不是警察的業務,最後會受理是因為網路傳播很快,很多媒體、藝人、政黨、民代都來了,7點的時候分局長也來了,他們請示過分局長,這才報案成功。

話雖這麼說,期間警察還是有行動的,例如下午2點就找到那個學生,並帶到警局問話,但整個過程鬧得很冗長,很多人耗在那邊一整天,實在非常浪費社會資源,重點是這段過程,還讓犯人有時間跑去棄屍滅跡。

回到「沒有動物屍體,到底算不算刑案?」有些人會覺得可以報案,但有些計較法律文字的人則覺得不行,應該要「依法行政」不讓他報案。這件案子警察最大問題是第一時間沒有填寫紀錄表、沒有聯絡動保員,警察最後也承認錯誤,顯示公部門之間的橫向聯繫是有問題的。當警察第一時間不知如何處理,又聯絡不到動保員時就可能會拖延。

台北市動保處其實有24小時的動物救援隊,但大夜班都是約聘人員,不負責承辦動保案件。所以最後在協調會上,台北市動保處決定要讓6位動保員24小時on call排班。不過在人力吃緊下,這些動保員真的很辛苦。事件中所有人彼此都很疲憊,每個人都有一部份責任,可是現行體制下,又找不出確切的問題是出在誰身上。

▋台灣有動保警察嗎?

台灣現在的動保警察都是任務編組,台北市、新北市、台南市都有,但問題是台灣警力缺額相當高,TVBS做過報導,2010年缺額3千多人,到2015年已經缺到8千多人,今年說會補充3千人,但還是缺5千多人。

我們處理人類案件的警察都缺成這樣,若要求成立動保警察,我想警政署長應該還是會跟兩年前的記者會一樣,說:「我們沒有人。」然後承諾他會行文要求下面好好做教育訓練,可是經過兩年了,依然很多前述的狀況發生。

 

今天的議題我沒有結論,但我覺得大家可以思考看看,你認為從各國的例子中,台灣適合哪個模式?




作者》 關懷生命協會

民國八十一年初,由此「挫魚」因緣,有心之士全力成立組織,有計劃地作長期性的教育宣導,把「愛護生靈,珍惜物命」的觀念深植人心。於是熱心響應並成立「關懷生命協會」。

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